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sabato 2 luglio 2016

RIFORMA COSTITUZIONALE

Riforma costituzionale, domande e risposte

In un clima partigiano e confuso sul significato della prossima consultazione referendaria, ecco in sintesi cosa cambia, cosa migliora e cosa peggiora.

Sergio Bagnasco
venerdì 1 luglio 2016 21:19
CRONACHE LAICHE


Discussione sul ddl Boschi con un pellegrino sulla via Francigena.

Il Parlamento avrà una sola Camera?
No, ci saranno due Camere, ciascuna dotata di pieno potere legislativo (comma 1° art. 71 Cost.) sebbene con differenze.

Ci sarà ancora il bicameralismo?
Sì. Due Camere legislative con funzioni parzialmente differenti ma non c'è nulla che il Senato faccia e che la Camera non debba fare. Inoltre, molti provvedimenti continueranno a essere soggetti all'attuale bicameralismo paritario. Il bicameralismo paritario è quindiridimensionato. La Camera deve deliberare su ogni legge; il Senato deve deliberare solo su alcune leggi e specifici ambiti, ma volendo può legiferare su tutto e assumere qualsiasi iniziativa legislativa. Il Senato non deve dare la fiducia al Governo.

Il Senato ha funzioni legislative ridotte?
No, sono funzioni differenti. Ogni Senatore può prendere qualsiasi iniziativa legislativa, però il Senato impegna la Camera dei deputati nella attività legislativa solo se apporta modifiche alle leggi approvate dalla Camera o se approva in proprio delle leggi con la maggioranza assoluta dei senatori. In questo ultimo caso, la Camera dovrà deliberare entro 6 mesi dalla delibera del Senato (comma 2° Art 71).

Può crearsi ingorgo legislativo tra le Camere?
Sì, perché possono esserci maggioranze diverse tra le due Camere. Il Senato deve obbligatoriamente intervenire su una quantità non indifferente di materie e può prendere qualsiasi iniziativa legislativa.

Chi elegge il Parlamento?
La Camera dei deputati sarà eletta da tutti i cittadini maggiorenni. Ciascun consiglio regionale elegge, in base al peso demografico di ogni regione, un numero variabile di senatori. Ogni Consiglio dovrà tra i propri componenti eleggere i senatori di competenza con metodo democratico e in conformità alle scelte operate dagli elettori. Ogni Consiglio sceglierà anche un sindaco tra quelli della Regione (art. 57 Cost.). Nessuna Regione potrà avere meno di due senatori e ogni provincia autonoma ne ha due.

Se il Molise ne avrà due, la Lombardia quanti ne avrà?
Il Molise avrà un consigliere senatore e un sindaco senatore; la Lombardia avrà 13 consiglieri senatori e un sindaco senatore. Il peso demografico non è rispettato perché la Lombardia vale circa 30 volte il Molise in termini di popolazione. Non solo. Le Marche con una popolazione pari circa cinque volte a quella del Molise avrà gli stessi senatori del Molise.

Il principio del "peso demografico" come si concretizza?
C'è una profonda distorsione del principio generale secondo il quale ogni regione elegge un numero di senatori proporzionato al peso demografico. Le province autonome di Trento e Bolzano e le regioni Valle d'Aosta, Liguria, Friuli VG, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata eleggono un solo Consigliere e un Sindaco della propria regione o provincia autonoma. Nessuna proporzione è rispettata. Poiché queste realtà dovranno eleggere un solo consigliere alla carica di senatore, è evidente che anche l'affermato metodo proporzionale non è rispettato: sarà eletto chi prende più voti, come con il maggioritario a un turno solo.

Cosa significa in conformità alle scelte degli elettori?
Non si sa. Sarà una legge a definirlo. Però, o sono i Consiglieri che eleggono o sono i cittadini; non esiste il voto in conformità al voto espresso dagli altri. In ogni caso i Sindaci saranno scelti dai Consiglieri senza altri vincoli; quindi, 21 senatori su 95 saranno senza alcun dubbio non in conformità con il voto degli elettori.

Quanti saranno i senatori?
100 più gli attuali senatori a vita e i presidenti della Repubblica che a fine mandato diventano senatori a vita. Di questi 100, 95 eletti dai Consigli regionali e dai Consigli delle province autonome di trento e Bolzano, cinque dal Presidente della Repubblica per aver illustrato la Patria (art. 59 Costituzione). In sostanza avremo: 21 sindaci delle regioni e delle province autonome; 72 consiglieri regionali; due consiglieri provinciali; cinque nominati dal Presidente della Repubblica.

Anche i senatori avranno le prerogative dei deputati?
Sì, identiche; l'attuale art. 68 della Costituzione non è stato modificato. Chissà se questo servirà a mandare in Senato i Consiglieri giudiziariamente più esposti, quelli che fungono da raccordo con i comitati d'affari che da tempo inquinano la vita politica regionale.

I senatori saranno retribuiti?
Non è previsto espressamente, ma certamente sarà prevista una indennità di trasferta e nulla vieta di introdurre una remunerazione.

Quando il Senato deve obbligatoriamente prendere parte al processo legislativo?
Per le leggi costituzionali e di attuazione della Costituzione, tutte le leggi che riguardano i Comuni, le Regioni e le Province autonome, tutto ciò che riguarda l'adeguamento alle normative dell'Unione europea e la ratifica dei trattati europei, per le leggi elettorali (art. 70 Cost.).Inoltre, partecipa in seduta comune con la Camera alla elezione del Presidente della Repubblica e di un terzo dei membri del CSM (art. 104 Costituzione); elegge due giudici della Corte costituzionale (art. 135 Costituzione).

Camera e Senato avranno funzioni diverse?
L'art. 55 stabilisce che la Camera rappresenta la Nazione, concede la fiducia al Governo e ne controlla l'operato. Il Senato rappresenta le Istituzioni territoriali, svolge funzioni di raccordo tra Stato e Regioni. Valuta la pubblica amministrazione e l'impatto delle politiche dell'Unione Europea sui territori.

Se la legge elettorale garantirà con certezza a un partito la maggioranza assoluta, sarà questa maggioranza a esprimere il Governo e a controllarne l'operato?
Esattamente. Questo non dipende dalla riforma costituzionale, ma dalla legge elettorale. Però, la riforma non costituzionalizza il metodo elettorale e affida alla Camera il compito di dare la fiducia al Governo e controllarne l'operato. Con la legge attuale, un solo partito esprimerà il Governo e in teoria dovrebbe controllarne l'operato. Coincidono in un solo partito potere esecutivo, potere legislativo e funzione di controllo.

Come sono regolati i diritti delle opposizioni?
L'art. 64 al 2° comma prevede che «I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari. Il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni».

Come si approva il regolamento di ciascuna Camera?
L'art. 64 comma 1° stabilisce che Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Chi alla Camera ha la maggioranza assoluta potrebbe approvare da solo lo Statuto delle opposizioni?
Sì e la Costituzione non stabilisce alcun principio irrinunciabile, alcun paletto, alcun "minimo sindacale". Potrebbe essere un solo partito a definire i diritti delle minoranze parlamentari e lo statuto delle opposizioni.

Come funzionano le commissioni parlamentari?
Alla Camera sono costituite rispecchiando le proporzioni tra i Gruppi (art. 72 e art. 82 Costituzione). Il partito che avrà la maggioranza alla Camera avrà anche la maggioranza nelle Commissioni.

Considerato il metodo di elezione, come potrà il Senato rappresentare le Istituzioni territoriali?
Si tratta di una enunciazione senza contenuto reale. In tante realtà sarà rappresentata solo la maggioranza politica e in tutti gli altri casi si tratterà di una rappresentanza delle forze politiche di cui gli eletti sono espressione. La mancanza di unitarietà nel metodo elettorale, frazionato in ogni regione e provincia autonoma, rende il Senato rappresentativo delle principali forze politiche presenti nelle diverse regioni. E' certo che i senatori rappresentano le forze politiche di provenienza, non sono emissari dei governi regionali e non hanno vincolo di mandato.

Che ruolo avranno le valutazioni del Senato?
La Costituzione non esprime alcun vincolo e non specifica nemmeno che la Camera dovrà acquisire queste valutazioni nella propria attività legislativa. Potranno essere ignorate.

Come farà il Senato a svolgere le funzioni di raccordo tra Stato e Regioni?
La nuova Costituzione non individua strumenti e procedure. Inoltre, paradossalmente, le regioni non possono presentare proposte di legge al Senato, ma possono presentarle alla Camera dei deputati (art. 121 Costituzione); nella vigente Costituzione è previsto che le Regioni possono presentare proposte di legge «alle Camere».

In caso di conflitto tra Regioni o tra Regioni e lo Stato, sarà il Senato a intervenire?
No, sarà come adesso competenza dell'ordinamento giudiziario.

Potrebbe al Senato esserci una maggioranza politica differente da quella della Camera?
Sì poiché nelle scelte di ogni Consiglio regionale si rifletteranno gli equilibri di forza tra le componenti politiche. Inoltre, il Senato non avrà una maggioranza stabile poiché si rinnova costantemente insieme agli Organi elettivi in cui i senatori sono stati eletti.

Che succede se al Senato c'è una maggioranza politica diversa rispetto alla Camera?
Potrebbero sorgere molte difficoltà per la maggioranza che sostiene il Governo, considerate le materie in cui il Senato deve necessariamente intervenire per approvare i provvedimenti: dalle leggi costituzionali a tutto ciò che riguardo gli enti locali e l'Unione europea.

Cosa cambia con i referendum abrogativi?
Tutto invariato tranne il fatto che se a firmare la richiesta di referendum sono almeno 800.000 elettori, allora affinché la consultazione sia valida, basterà che a votare sia la metà più uno dei votanti alle ultime elezioni politiche. Non è prevista alcuna garanzia di informazione da parte del servizio pubblico nella fase di raccolta delle firme, la prima e più delicata fase di esercizio di un diritto costituzionale.

Cosa cambia con le proposte di legge di iniziativa popolare?
Serviranno 150.000 firme per presentarle e non 50.000 come adesso; a fronte di questa triplicazione ci sarà la discussione e la decisione «nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari» (art. 71 Costituzione). Quindi, una certezza sulla triplicazione delle firme, una totale incertezza su tutto il resto che dipenderà esclusivamente dal regolamento parlamentare.

E i referendum propositivi?
Sono previsti, ma le modalità di attuazione sono rinviate a una apposita legge che dovrà essere approvata da entrambe le Camere (art. 71 Costituzione.). Se consideriamo che la legge attuativa dei Referendum, previsti dalla vigente Costituzione, è stata approvata solo nel 1970. non si può certo dire che la riforma amplia gli spazi di democrazia diretta.

Cosa cambia nella elezione del Presidente della Repubblica?
L'aspetto rilevante è che «Dal settimo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei votanti» (art. 83 Costituzione.). Dei votanti. Fino al sesto scrutinio basterà che la forza di maggioranza si astenga dalle votazioni; le elezioni dell'attuale Presidente sono state una prova generale. Potenzialmente, una sola forza politica potrà eleggere il Presidente della Repubblica.

Cosa cambia nella elezione dei componenti della Corte costituzionale?
Il parlamento non dovrà più eleggere 5 giudici in seduta comune, ma la Camera ne eleggerà 3 e il Senato 2. L'art. 135 non fissa alcun criterio nel rinviare alla legge costituzionale. La Riforma si limita ad aggiornare la vigente legge costituzionale del 1967 prevedendo che dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera. Ovviamente, il futuro parlamento potrà modificare il quorum per l'elezione. Ne consegue che, se il Presidente della Repubblica, cui compete la nomina di 5 giudici costituzionali, sarà eletto dalla maggioranza parlamentare, c'è il rischio che almeno la metà della Corte Costituzionale sia espressione della stessa maggioranza politica.

Cosa cambia nei rapporti tra Stato e Regioni?
La riforma abolisce le materie concorrenti ma amplia le materie trasversali, quelle che hanno causato maggiore contenzioso tra Stato e Regioni. Si tratta di tutte quelle materie in cui le Regioni legiferano, ma è lo Stato a definire «le disposizioni generali e comuni», «le disposizioni di principio», le «norme tese [.] ad assicurare l'uniformità sul territorio nazionale». Chi stabilirà la linea di confine? Salute, politiche sociali, sicurezza alimentare, istruzione, attività culturali e turismo, governo del territorio saranno ancora fronti di conflittualità.

Se lo Stato definirà le linee generali, la competenza residuale spetta alle Regioni?
In teoria sì, ma non è chiaro quale sia l'aspetto residuale. Non è definito il confine tra disposizioni generali e di principio e tutto il resto, cosa sia necessario per assicurare uniformità nazionale e cosa no. Non si individua un Organismo terzo che stabilisca tutto ciò; poteva essere il Senato, ma non è così. Le leggi sanitarie e scolastiche, per esempio, erano nazionali sino al 2001, però il livello dei servizi non era omogeneo su tutto il territorio. Quindi, non sono i principi generali indicati dalla legge legge nazionale a garantire l'uniformità dei servizi.

Le Regioni avranno meno o più autonomia?
Formalmente è riconfermato il principio autonomistico, però con l'art. 117 si introduce la «clausola di supremazia»: per tutelare l'unità giuridica o economica del Paese o l'interesse nazionale, su proposta del Governo, la Legge può intervenire in materie non attribuite dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato. Il Governo potrà fare quel che vuole anche sulle materie attribuite alle Regioni, in contrasto con il riaffermato principio autonomistico e al principio fondamentale di cui all'art. 5 della Costituzione. Chi stabilisce cosa sia l'unità giuridica, l'unità economica, l'interesse nazionale? Questa previsione sarà causa di intenso contenzioso.

Se il Governo si avvale della clausola di supremazia, il Senato potrà intervenire?
Deve necessariamente intervenire, ma ha solo 10 giorni di tempo per analizzare tali progetti di legge e, considerato che i senatori sono dopolavoristi che devono affluire a Palazzo Madama dalle diverse sedi nazionali, si configura una palese violazione del principio di eguaglianza: a parità di mansione deve corrispondere eguale possibilità di svolgere le mansioni assegnate. In ogni caso, le proposte di modifica, riferite a progetti di legge in cui è prevista la «clausola di supremazia», adottate dal Senato a maggioranza assoluta, sono superabili dalla Camera con maggioranza assoluta e poiché al momento abbiamo una legge elettorale che assegna con certezza la maggioranza assoluta a un solo partito, questa non è certo una garanzia.

Il Senato potrà esprimersi sulle leggi di bilancio?
La Camera approva con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (4° comma art. 81), il Senato potrà proporre modifiche entro 15 giorni dalla data di trasmissione al Senato.

Sono sempre stabiliti tempi certi nel procedimento legislativo?
Sì, la riforma individua tempi certi per ogni tipologia di procedimento legislativo. Tutto ciò, però, non rappresenta un elemento di garanzia giacché non è costituzionalizzato il metodo elettorale della Camera e al momento abbiamo una legge elettorale che assicura la maggioranza assoluta a un solo Partito. Governo e Maggioranza alla Camera se la suonano e se la cantano.

La riforma migliora l'equilibrio di genere nell'accesso alle cariche elettive?
Formalmente sì. Le leggi stabiliscono equilibrio di genere nelle candidature. In ogni caso tutto ciò è irrilevante poiché non c'è trasparenza e partecipazione nel processo decisionale delle candidature. Poco importa che nelle liste ci sia equilibrio tra donne e uomini se a scegliere chi candidare saranno sempre le ristrette conventicole delle segreterie di partito. Saranno sempre uomini e donne di un solo genere: quello gradito al capo. Evidente, che se le donne sono sottorappresentate nelle assemblee elettive ciò è conseguenza delle scelte operate dai partiti. Per risolvere il problema occorre introdurre democrazia e trasparenza nei processi decisionali interni ai partiti, nell'affidamento degli incarichi, nella selezione dei candidati.

Qualche motivo per approvare la riforma?
L'abolizione del CNEL; poi c'è il superamento del bicameralismo paritario, ma è realizzato in modo pasticciato. Per questo obiettivo bastava modificare due parole dell'art. 94: Il Governo deve avere la fiducia della Camera dei deputati (anziché «delle due Camere», come previsto adesso).

Qualche motivo per non approvare la riforma?
Non supera il bicameralismo.
Crea situazioni di oggettiva ingovernabilità.
Concentra il potere sulla maggioranza della Camera, senza costituzionalizzare un principio elettorale per la Camera.
Non amplia concretamente gli spazi di democrazia diretta e mortifica le garanzie costituzionali. Genera contenzioso tra Regioni e Stato.
Rischia di annullare le autonomie regionali in modo arbitrario e pasticciato.
Configura un Senato assurdo nel metodo di elezione e in ogni caso dotato di molti e confusi poteri, con funzioni solo enunciate, che non gli consentiranno di essere una stanza di compensazione politico-istituzionale, di essere effettivamente rappresentativo delle istituzioni territoriali e sede di elaborazione di un «indirizzo politico repubblicano».
Non sarà il Senato a individuare la linea di confine tra competenze statali e regionali, così si darà vita a una nuova stagione di conflitti e dubbi interpretativi.
La nuova riforma non realizza alcun centro istituzionale in cui i conflitti possano trovare la soluzione.
Il Senato non potrà essere la Camera delle Regioni a causa della modalità di elezione dei senatori (i nostri senatori non avranno un mandato politico, non saranno delegati dal governo regionale, non avranno vincolo di mandato), della varietà e vastità delle funzioni, che non costituiscono un raccordo con le competenze statali trasversali, della clausola di supremazia e delle modifiche introdotte nel 2012 (pareggio di bilancio).

Sergio Bagnasco, macosamidicimai 

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